长期以来，由于法律上对公共利益的界定不够清晰，征收程序规定也较为简略，地方政府有些部门执法力度不够，因此对被征收人的合法权益保障不够，从而导致暴力拆迁、不文明拆迁等现象时有发生，在不同程度上损害了被征收人的合法权益，还引发了一些群众上访事件，影响了社会的和谐稳定。因此从法律层面对不动产征收的条件、范围、权限和程序进行规定，显得非常迫切。

　　征收在本质上是国家基于公共利益对个人财产的限制，也是国家利用公权力对私人物权的限制。个人财产权是个人的基本人权，也是受宪法保护的基本权利，但国家为了公共利益的需要，对土地和私人财产可以实行征收，这是各国的通行做法。不过由于征收限制了人民的财产权，因此宪法、法律要求征收应当依照“法律”的规定，我国立法法也明确规定“对非国有财产的征收”只能制定“法律”。这表明对于人民基本权利的限制，应当通过制定法律来进行，而不宜通过行政法规甚至效力等级更低的规范性法律文件来规定。这充分体现了国家对人民财产的尊重和保护。

　　我国于2007年通过了物权法，该法第四十二条第一次明确了征收的条件和补偿的原则。但是，该法仅仅用一个条款来规定，毕竟过于简略。2010年，国务院颁布了《国有土地上房屋征收与补偿条例》，进一步规范了国有土地上房屋的征收。它是对物权法征收制度的发展与完善，但由于该条例仅仅针对国有土地上的房屋，对于集体土地的征收并不适用。因此，当前迫切需要制定一部统一的不动产征收法。

　　制定不动产征收法也是依法治国的需要。依法治国必须充分保障老百姓的财产权，无论是农民所享有的土地承包经营权，还是城镇居民所享有的房屋所有权，都是个人的重要财产，甚至是个人基本的生产资料和生活资料，因此保护个人的房屋所有权也是对居住权的保障。而征收活动是对个人财产权的重大限制，只有规范征收活动，才能规范公权力的行使，充分保障公民的私权，并有力推进依法治国战略的实现。

　　近些年，征收补偿环节所引发的矛盾和纠纷较多，征收与补偿条例通过之后，此种情况得到了缓解，但是仍然没有完全消除。前不久，由国家四部委联合通报的2011年上半年的11起强拆致人伤亡案，也说明了问题的严重性。这在某种程度上也反映了规则不到位，征收活动还应当进一步规范。征收与补偿条例属于行政法规，效力等级较低，难以详细明确各种法律责任，因而在颁行之后实施效果并不十分理想。为此，也需要制定一部不动产征收法。

　　我国物权法为了落实宪法的规定，在第四十二条明确规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”这就强调征收不动产的权限和程序只能由“法律”作出规定，而不能通过行政法规或其他规范性法律文件来规定。物权法通过之后，还必须通过配套的法律来具体落实有关征收的规定，规范征收活动。通过制定不动产征收法，可以将征收的程序、补偿的规则进一步细化，这实际上是对物权法第四十二条的具体化。

　　要对征收的相关内容及主体进行详细的界定，从而让征收人和被征收对象都清楚自己的权利和义务。公共利益是征收的基本前提和基础，征收与补偿条例具体列举了公共利益的类型，但其对公共利益的界定在实践中仍然存在争议，比如不符合公益的征收决定，法院是否有权进行司法审查？是否有权撤销该征收决定？这些都有必要作出规定。对于征收决定权的主体，征收与补偿条例规定市县级人民政府为征收决定人，但是，该权利是否可以委托他人行使？人民政府以外的其他部门能否作出征收决定？具有市县级级别的各类经济和技术开发区管委会是否享有征收权？这些问题都需要在法律上明确规定。对于被征收人，国有土地上房屋的被征收人就是房屋所有人，而农村集体土地的征收，除了集体之外，被征收人是否包括土地承包经营权人？物权法暗含了这一含义，但是规定得并不明确。被征收对象主要应当包括城市国有土地之上的房屋和农村集体土地，征收与补偿条例却不涉及集体土地。如此等等，不一而足，都需要制定法律进行详细的规定。

　　完善的程序是规范征收行为的一个重要途径，对于不动产的征收决定，应当依照哪些依据作出？是否要经过调查、听证、广泛征求意见等过程？在作出征收决定前，是否应该事先达成有关补偿的协议？被征收人是否有权提起行政诉讼？法院是否有权对该决定进行司法审查？这些都有待立法明确。此外，关于征收的启动、订立拆迁协议、征求居民意见、召开听证会、公布征收方案及其反馈、确定补偿的标准和规则、不动产的评估、评估机构的选定，以及行政复议、行政诉讼等事项的规定，都需要加以完善。

　　征收补偿是不动产征收中问题的焦点，因此要对其进行更加细化的规定。我国物权法第四十二条区分了城市土地之上房屋的征收与集体土地征收，并规定了不同的补偿原则和标准。笔者认为，应当依据物权法所确定的原则，将征收补偿的标准进一步的细化，尤其是对集体土地的征收补偿，目前各地做法不相一致，应当在法律上统一规定。由于集体土地上的房屋不能进入市场流通，这就给评估其价值带来一定的困难，因此，对于集体土地之上的房屋的征收补偿，需要通过研究确定具体的补偿标准。

　　对于其他在审理相关案件中可能遇到的问题，也要尽可能地在法律中加以完善。比如征收补偿协议的性质是否属于民事合同？征收补偿协议生效后，一方不履行，另一方是否可以以违约为由起诉？这些都需要规范。还有司法搬迁中管辖的级别、司法审查的内容、执行主体的确定等等，都需要在法律中进行细化规定。

　　（作者系中国人民大学副校长、中国法学会副会长）